El feminicidio y la alerta de género en México

Entrevista de Edith Pacheco al Secretario General de CONAPO, Carlos Javier Echarri, en donde este último ofrece algunas definiciones, datos interesantes y reflexiones en torno al feminicidio y la alerta de Género en nuestro país.

Edith Pacheco (EP):

En México, ¿desde cuándo se comienza a hablar de la alerta de género?

Carlos Echarri (CE):

La alerta de género es un mecanismo novedoso que sólo existe en nuestro país; se introdujo en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, en el artículo 22, y está definida como “el conjunto de acciones gubernamentales de emergencia para enfrentar y erradicar la violencia feminicida en un territorio determinado, ya sea ejercida por individuos o por la propia comunidad”.

En contexto, tenemos que referirnos a varios elementos:

1.  a una situación de emergencia que es la que se consideraba cuando se redactó esta ley (estábamos viviendo situaciones de gravedad inaudita, como las desapariciones y muertes de mujeres, especialmente en Ciudad Juárez, Chihuahua);

2. a la violencia feminicida, o sea, al conjunto de violencias contra la mujer que pueden llevarla, eventualmente, a la muerte; y que el Estado lo permite, sea por omisión, por inacción o incluso por connivencia con los criminales (como se ha visto en numerosos casos, como el recientemente ocurrido, de un expolicía del Estado de México con nexos con los policías en activo).

Sobre los actos de omisión del Estado, éstos incluyen la no realización de investigaciones, cuestión que es fundamental. Entonces, se trata de la carencia de información específica y clara que hace que, por ejemplo, desconozcamos exactamente cuántos feminicidios ocurren en el país.

EP:

¿A partir de qué momento se tipifica un homicidio como feminicidio?

CE:

Se trata de dos cosas. Una es la definición de la violencia feminicida en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, y posteriormente la tipificación como delito autónomo del feminicidio, primero en el Código Penal Federal y después en el conjunto de entidades federativas con los códigos penales locales. Curiosamente, la tipificación más reciente y que más ha tardado en producirse ha sido la de Chihuahua, entidad en donde inició toda esta problemática; de hecho la “Sentencia del Campo Algodonero” fue fundamental para reconocer la gravedad de la situación.1

EP:

Existe en el país una diferenciación importante, en términos de las alertas de género. ¿Qué entidades federativas han tenido éxito en relación con dicha alerta y cuál es la situación en la totalidad del país?

CE:

Existen alertas en prácticamente todo México; son 28 estados en los que se han emitido. Cabe mencionar que el reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia cambió la forma como las alertas se solicitaban y cómo se decretaban. Anteriormente este hecho se decidía en el seno del Sistema Nacional para la Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia, en donde se localizaban las titulares de los Institutos de las Mujeres de cada estado, entonces se veía fundamentalmente como una cuestión política (como por ejemplo un ataque al gobernador en turno), por lo que su decreto se basaba en una férrea defensa sustentada más en los colores partidistas que en los hechos mismos.

Fue hasta el cambio de la reglamentación que se integraron grupos de trabajo con la participación de dos académicas/os del ámbito local, dos académicas/os de una institución nacional, y un/a representante de la Comisión Nacional de Derechos Humanos,2 un/a representante del Instituto para el Avance de las Mujeres de la entidad federativa, un/a representante del Instituto Nacional de las Mujeres y el/la representante de la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres.

Las solicitudes se presentan en virtud de situaciones de violencia o por agravio comparado.3 Una primera vertiente de solicitud puede ser porque los delitos del orden común contra la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las mujeres perturban la paz social en un determinado territorio, y entonces la sociedad lo reclama. Una segunda vertiente es que haya un agravio comparado que impida el ejercicio pleno de los derechos humanos de las mujeres. Por ejemplo, en el estado de Veracruz se solicitó una alerta por la manera como está tipificado el aborto y la forma como se ha perseguido a las mujeres atentando contra sus derechos humanos. Una tercera vertiente se relaciona con las solicitudes que plantean los organismos de derechos humanos —sea a nivel nacional o de las entidades federativas—, los organismos internacionales o de la sociedad civil misma. Cabe aclarar, que en los hechos, las solicitudes fundamentalmente han provenido de la primera vertiente.

Con la nueva reglamentación citada, el primer estado donde se emitió una alerta fue Guanajuato, en donde quedó conformado el grupo interinstitucional y multidisciplinario con las características citadas; asimismo, se hizo una revisión de la situación de la violencia feminicida contra las mujeres y una constante es el análisis de la información (donde entra de manera sustantiva la aportación de los demógrafos/as). Lo que sí hemos encontrado en todos los casos es una carencia de información de detalle con la especificidad necesaria.

EP:

En algunas presentaciones has mencionado que tipificar el feminicidio ha sido difícil; ¿podríamos decir que en cierto sentido los criterios han cambiado?

CE:

No existe una tipificación homogénea; lo que existe es una tipificación general que es la que consigna el Código Penal Federal. Después, cada estado ha caracterizado la o las propias, lo que, en efecto, representa un problema.

EP:

¿Este hecho lleva a la carencia de información?

CE:

Sí. Tenemos un grave problema de información respecto a la violencia contra las mujeres. Al día de hoy, la información que brinda el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, si bien ha logrado avances y realizado esfuerzos, no desagrega a las víctimas de delitos sexuales por sexo, de ahí que no sepamos cuántas de las víctimas de violación son hombres y cuántas mujeres. Mediante otras fuentes podemos saber que aproximadamente 80% de las víctimas son del sexo femenino y que uno de cada cinco son varones, especialmente niños.

EP:

¿Y cuál sería la razón por la que no se desagrega la información por sexo?

CE:

Contestar esta pregunta es difícil. La necesidad de hacerlo ha sido planteada incluso de forma directa a las autoridades. En la última revisión del Comité de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer —conocida por sus siglas en inglés como Cedaw— esta solicitud fue planteada al Estado Mexicano. Considero el tema como una verdadera vergüenza de nuestro país frente a la comunidad internacional.

Pero hay otro problema: el de los protocolos de investigación, pues aunque existen los que consideran la perspectiva de género al investigar estos crímenes, su puesta en marcha no es la más adecuada. No sabemos con claridad —en cada caso de una muerte violenta de una mujer— si efectivamente se cubrieron las causales de feminicidio que están contempladas en cada uno de los códigos penales estatales, de tal manera que sea posible separar los homicidios de mujeres debidos a otras razones como un asalto, por ejemplo, o que puedan ser atribuibles a razones de género; esto es, que se las asesine por el hecho mismo de ser mujeres. Esta circunstancia ha hecho que en las investigaciones que hemos realizado sigamos insistiendo en que nuestro mejor acercamiento a la información sea a partir de las defunciones femeninas con presunción de homicidio proveniente de los certificados de defunción, ya que es que es un médico legista quien proporciona la información del certificado y, por ello, puede disponer de los elementos necesarios para presumir que se trató de un homicidio. Si bien, sabemos que aproximadamente en 15% de los certificados la autopsia no la realiza un médico legista, insisto, todas estas autopsias o el llenado del certificado de defunción deberían realizarse en el marco de una investigación judicial o del Ministerio Público.

Agregaría que, si bien el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública está publicando mensualmente información de las denuncias que se abren por un feminicidio, no está atendiendo a la sentencia de la 2ª Sala de la Suprema Corte derivada del caso de Mariana Lima Buendía, que señala que todas las muertes violentas de mujeres deben investigarse bajo un protocolo con perspectiva de género; esto significa que se debería iniciar con la hipótesis de feminicidio y, en caso dado, descartarla. Esto es precisamente lo que ocurre en Sinaloa, los datos muestran que no hay carpetas de investigación que se abran por homicidios dolosos teniendo como víctimas a mujeres, sino que más bien todas se abren como feminicidios –aunque seguramente algunas no lo fueron. De suerte tal que el problema de tener solamente la apertura de las carpetas es que no sabemos qué ocurrió con la investigación, precisamente es por eso que necesitamos sistemas de información.

Está vigente un acuerdo del Sistema de Procuración de Justicia que no se apega a esta sentencia de la Suprema Corte, y que si bien en términos formales concierne solamente al Estado de México –en donde fue asesinada Mariana Lima– debería ser de aplicación general; incluye todas las muertes violentas, porque puede haber casos de suicidios o supuestos accidentes que en realidad estén disfrazando feminicidios; entonces, resulta de la mayor importancia que existan investigaciones y que se descarten las razones de género, porque, en efecto, habrá casos en que no lo sean, y será entonces sumamente adecuado poder corregir esta información y separar los casos en que son homicidios dolosos de mujeres de los feminicidios.

Pero no es solamente esa parte la que habría de resolverse. El feminicidio es la punta del iceberg, y lo que tenemos que hacer es ver la violencia feminicida como un todo, y entonces considerar los datos de todas las violencias contra las mujeres. Pero en este caso enfrentamos otra situación: que la Norma Oficial Mexicana 046, para la atención familiar y sexual, que como todas las normas oficiales mexicanas es de observancia obligatoria para instituciones privadas, públicas y sociales, no está siendo aplicada. Tenemos solamente información de la Secretaría de Salud; en otras instituciones se ha manifestado un rechazo, en particular por parte del Instituto Mexicano del Seguro Social, que es el principal proveedor de servicios públicos. En cuanto al sector privado, no sabemos nada de lo que ocurre. Esto es algo que debería corregirse rápidamente con la finalidad de que se nos proporcione el número de mujeres y niñas que fueron atendidas en razón de los distintos tipos de violencia, incluyendo las relativas a otros tipos del fenómeno, como son la violencia que ocurre en las escuelas, en los centros de trabajo, en la calle. De hecho, toda esta información debería alimentar los bancos de datos que las legislaciones locales prevén, más un banco de Datos Nacional que, teniendo una desafortunada serie de lagunas, ofrece también importantes áreas de oportunidad.

EP:

¿La información periodística sólo proporciona un panorama parcial de la situación en todo el país?

CE:

Es cierto que hay temas o lugares que llaman más la atención de la prensa que otros como el caso del Estado de México que, en efecto, está en un proceso de alerta en 11 municipios, aunque no forzosamente eran los que acusaban mayor prevalencia de violencia contra las mujeres. Pero lo que vemos con las cifras más recientes, de 2017, es que el Estado de México tiene una tasa de 5.4 defunciones femeninas con presunción de homicidio por cada cien mil mujeres (gráfica 1), en cambio, hay entidades que duplican esa cifra, como es el caso de Baja California Sur con 20.5. Es decir, efectivamente el Estado de México ha ocupado uno de los lugares más altos durante muchos años; pero después otras entidades lo sobrepasaron. Hace 10 años Baja California Sur presentaba una tasa de 1.0, hoy en día la cifra alcanza un valor de 20.5 defunciones femeninas con presunción de homicidio por cada cien mil mujeres; una situación de espanto, para prender todos los focos rojos.

Entre tanto, Colima es un caso similar al de Baja California Sur; en 2008 presentaba una tasa de 2.0, pero para 2015 ya mostraba niveles superiores al 7.0 y creció muy rápidamente alcanzando valores de 16.8 en 2016 y 19.4 en 2017 (gráfica 1). También, Zacatecas es un caso de crecimiento, que pasó de 2.6 en 2015, a 11.1 en 2017; al igual que el estado de Nayarit cuya cifra llegó a 9.6 en 2017.

Un estado cuyos montos han sido consistentemente altos desde 2011 es Guerrero; en la actualidad muestra una tasa de 11.1. Por el contrario, existen entidades federativas cuyas cifras son permanentemente bajas, este el caso de Aguascalientes, que en 2014 tenía una tasa de 0.6; luego, en 2015 subió a 1.0, para descender a 0.7 en 2016, y alcanzar 1.0 en 2017. También es el caso de Yucatán, que de 2014 a 2016 tuvo una tasa de 0.8 y llegó a 1.2 en 2017 (gráfica 1).

Vemos entonces que hay lugares en donde la prevalencia de este delito es muy baja, mientras en otras entidades la cifra es aterradoramente alta. Por todo lo anterior debemos mantenernos alertas para saber qué es lo que ocurre en los estados del país, considerando un contexto general de descenso de las prevalencias entre 1985 y 2007, y un crecimiento importante a partir de 2008 (gráfica 2). 

Gráfica 1. Tasas de defunciones femeninas con presunción de homicidio según entidad federativa, México 2014- 2017

Fuente: onu Mujeres a partir del Inegi; Estadísticas vitales de mortalidad; Conapo,“Conciliación de la población de México 1970-2015” (2017) para 1995 a 2015; y “Proyecciones de la población de México y de las entidades federativas, 2016-2050” (2017) para 2016-2017.

Gráfica 2. México. Evolución de las tasas nacionales de defunciones femeninas con presunción de homicidio, según año de ocurrencia 1985-2017

Nota:  defunciones ocurridas en México, excluyendo a las ocurridas en el extranjero.
Fuente: onu Mujeres a partir de Inegi, Estadísticas vitales de mortalidad; Conapo, “Conciliación de la población de México 1970-2015” (1995-2015) y “Proyecciones de la población de México y de las entidades federativas, 2016-2050” (2016-2017).

CE:

Si nos trasladamos al ámbito municipal, encontraremos que hay municipios que de manera consistente ocupan los primeros lugares. Tenemos así a Ciudad Juárez, Chih., escenario de 383 asesinatos de mujeres en 2010, colocando a la ciudad en un triste primer lugar que mantuvo al año siguiente; en 2012 bajó al segundo lugar, en 2013 descendió al tercero, pero volvió a remontar al segundo en 2014; manteniendo en 2017 ese segundo lugar con 112 asesinatos. Por su parte, Tijuana, B.C. tuvo 90 feminicidios en 2010; después descendió de manera impresionante, aunque se mantuvo como parte del grupo de municipios con elevados niveles criminales: 43 casos en 2012, 46 en 2013, 45 en 2014 y 71 en 2015; en 2016 alcanza el segundo lugar con 93 casos, y en 2017 encabeza la lista con 148 casos. Mientras, Acapulco, Gro. estuvo en primer lugar con 97 casos en 2013; en 2014 descendió al segundo sitio con 54; al año siguiente, 2015, ocupó el primer lugar con 87, manteniendo dicho lugar en 2016 con 105 casos, ocupando luego, en 2017, el tercer lugar con 80 casos.

Hasta aquí se han citado, como ejemplo, cifras de tres de los municipios con niveles altos de feminicios, ahora bien, si se consideran los diez primeros municipios más altos éstos acumularon 23.3% de los asesinatos de mujeres en 2012 (gráfica 3). Es decir, de casi 2,500 municipios que existen en el país, en solo diez de ellos se concentra prácticamente una cuarta parte de los asesinatos que hemos comentado en esta entrevista; para 2013 se presentó un ligero descenso, a 18.7%; en 2015 fue de 20.5%, en 2016 de 20.6%, y en 2017 de 19.7%. De ahí puede inferirse que uno de cada cinco homicidios de mujeres en el país ocurren en 10 municipios, un hecho que tendría que conducirnos a acciones específicas en determinados lugares. Estoy convencido que esa es, precisamente, una de las funciones de la alerta contra la violencia de género.

Gráfica 3. México. Contribución de los 50 principales municipios al total de defunciones femeninas con presunción de homicidios, 2007-2017

Fuente: onu Mujeres a partir de Inegi, Estadísticas vitales de mortalidad.

Cabe señalar, sin embargo, que las acciones solicitadas en el marco de la agenda tienen más que ver con el funcionamiento de los sistemas locales para erradicar la violencia contra las mujeres, y se han referido más a la falta de cumplimiento de los ordenamientos –en particular de lo que dicen las leyes de acceso locales– que a cuestiones de vigilancia y demás acciones. Los grupos de seguimiento han encontrado que no se está cumpliendo la Ley, que ha funcionado para otros objetivos, pero no para realizar las acciones que la alerta plantea; entre ellas, diseñar y mejorar los protocolos para combatir los feminicidios. Creo que hay un gran desconocimiento del tema, pues se suele cuestionar cómo es que ocurren feminicidios existiendo una alerta. Es imposible brindar una atención personalizada o un cuidado a cada mujer; ello implicaría asignar un guardaespaldas a cada una, excepto en los casos de solicitudes expresas de protección, en donde se actúa de forma inmediata para asistir a las mujeres que específicamente tienen antecedentes de sufrir violencia.

Otras acciones frecuentes son los protocolos, la capacitación y el registro administrativo de la emisión de órdenes de protección; estrategias de comunicación y difusión mediante campañas permanentes; los bancos estatales de datos que realizan labores continuas; la difusión de sentencias con  perspectiva de género para el poder judicial; programas de capacitación y aplicación de la nom046; la elaboración de presupuestos con perspectiva  de  género;  la  creación o fortalecimiento de agencias, fiscalías o unidades especializadas en delitos de feminicidio, y una cuestión importante, la atención a la desaparición de mujeres, porque tenemos graves problemas para poder actualizar el registro de búsqueda de personas desaparecidas y no localizadas. En este punto vale la pena mencionar que el porcentaje de mujeres captadas en esta base de datos ha crecido de forma muy importante; cabe señalar que suele ocurrir que las desapariciones son la antesala de feminicidios. Añado el tema de las reformas a los códigos civiles, penales y familiares; la armonización legislativa en general; otras acciones igualmente importantes son la realización de diagnósticos, líneas de base y monitoreos.

En términos de prevención, señalo el monitoreo para que los medios de comunicación no fomenten la violencia contra las mujeres, en términos de los contenidos de sus programas, y de igual forma impulsar y promover el conocimiento y respeto a los derechos humanos de las mujeres. Y algo que resulta difícil, pero que hay que hacer, es transformar los modelos socioculturales de conducta de mujeres y hombres, incluyendo la formulación de programa y acciones educativas formales e informales, en todos los niveles educativos y de instrucción, para prevenir, atender y erradicar las conductas estereotipadas que alientan y toleran la violencia contra ellas. Del mismo modo, fomentar y apoyar programas de educación pública y privada destinados a concientizar a la sociedad sobre las causas y consecuencias de la violencia contra las mujeres, es decir, explorar las razones profundas.

Y en lo relativo a la atención y sanción: i) diseñar modelos integrales de atención a los derechos humanos y la ciudadanía de las mujeres, que deberán instrumentar las instituciones, centros de atención y refugios para las víctimas; y ii) educar y capacitar en materia de derechos humanos al personal encargado de la procuración de justicia, a policías y demás funcionarios en todo lo relativo a las políticas de prevención, atención, sanción y eliminación de la violencia; lo mismo aplicaría para el personal encargado de la impartición de justicia, que debería disponer de elementos para juzgar con la perspectiva de género.

Cuestiones del tipo señalado arriba son las que se solicitan, y es a partir de ello que sí pueden haber medidas emergentes. En el Estado de México, por ejemplo, se solicitó la instalación de cámaras en las unidades de transporte público, pues se constató que se presentaban numerosos casos de violencia en su interior. Pero la respuesta de los transportistas fue rechazar esta medida (llegaron a hacer bloqueos en la Ciudad de México). Sin embargo, lo importante en este caso fue hacer pública la razón de la solicitud, que no era porque el gobierno del Estado de México quisiera gastar en la instalación de las cámaras; se trataba de la exigencia del grupo de trabajo inter-multidisciplinario para prevenir y disponer de elementos para sancionar la violencia contra las mujeres, y hacerlo también para castigar otro tipo de delitos del orden común, como son robos por parte de carteristas.

EP:

Para cerrar esta entrevista, ¿podrías comentar acerca de tus publicaciones alrededor de este tema y qué elementos de ellas pueden ser importantes para quienes deseen allegarse información adecuada y más amplia relacionada con la alerta de género?

CE:

De tiempo atrás tenemos un proyecto que ha producido varios documentos con el título “La violencia feminicida en México: aproximaciones y tendencias”. Las ediciones recopilan datos oficiales de todas las fuentes de información sobre violencia feminicida; están disponibles en el portal del Instituto Nacional de las Mujeres, de onu Mujeres y de la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Conavim).4 Cabe señalar, igualmente, que en fecha reciente la Cooperación de la Unión Europea, en el marco del programa Eurosocial y en colaboración con el Inmujeres, llevó a cabo una evaluación del funcionamiento del mecanismo de alerta de violencia contra las mujeres; el informe se dio a conocer en fecha reciente y está disponible en el portal del Inmujeres, el cual ofrece información para quienes deseen comprender mejor qué son las alertas de género, cuáles han sido sus alcances, sus ventajas, y sus limitaciones. Me parece que este informe de evaluación es un insumo para la necesaria revisión de este mecanismo y del reglamento, que tendrá que ocurrir pronto ya que la Comisión de Equidad de Género de la Cámara de Diputados está impulsándolo como parte de su programa de trabajo.

Notas

1 La “Sentencia del Campo Algodonero” fue emitida en 2009 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Referida a una demanda relacionada con la supuesta responsabilidad internacional del Estado por “la desaparición y ulterior muerte” de tres mujeres jóvenes, dos de ellas menores de edad, cuyos cuerpos fueron encontrados en 2001 en un campo algodonero de Ciudad Juárez, Chihuahua, México. La sentencia indica que se responsabiliza al Estado por “la falta de medidas de protección a las víctimas; la falta de prevención de estos crímenes, pese al pleno conocimiento de la existencia de un patrón de violencia de género que había dejado centenares de mujeres y niñas asesinadas; la falta de respuesta de las autoridades frente a la desaparición; la falta de debida diligencia en la investigación de los asesinatos, así como la denegación de justicia y la falta de reparación adecuada”.

2 Que tiene entre sus atribuciones la observancia de los Sistemas Estatales para la Igualdad de Trato y Oportunidades entre Mujeres y Hombres, para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres.

3 Se presenta una agravio comparado cuando un ordenamiento jurídico vigente o una política pública contengan algunos de los siguientes supuestos y éstos transgredan los Derechos Humanos de las Mujeres: 1) distinciones, restricciones o derechos específicos diversos para una misma problemática o delito, en detrimento de las mujeres de esa entidad federativa o municipio; 2) no se proporcione el mismo trato jurídico en igualdad de circunstancias, generando una discriminación y consecuente agravio, o 3) se genere una aplicación desigual de la ley, lesionándose los Derechos Humanos de las Mujeres, así como los principios de igualdad y no discriminación.

4 Instituto Nacional de las Mujeres, en https://www.gob.mx/inmujeres; onu Mujeres en http://mexico.unwomen.org/es; Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Conavim), en: https://www.gob.mx/conavim.

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Entrevista a Carlos Javier Echarri* / por Edith Pacheco**

*Consejo Nacional de Población | carlos.echarri@conapo.gob.mx
**El Colegio de México | mpacheco@colmex.mx