Existen, cuando menos, cuatro razones por las cuales las tmu (transferencias monetarias universales) son una mejor opción de política pública que las tmf (transferencias monetarias focalizadas): a) los graves errores de focalización (de exclusión y de inclusión) que se cometen en las tmf; b) sólo las tmu se pueden otorgar en base a derechos sociales que son, por naturaleza, universales; c) sólo las tmu evitan el clientelismo de los programas sociales; d) las tmu basadas en derechos liberan al ser humano del trabajo forzado (el obligado que se hace para sobrevivir) y de las humillaciones vinculadas con el miedo a perder el trabajo; suponen un salto enorme en términos de libertad. Este anexo se concentra en la razón a), pues derrumbado el supuesto de la focalización eficiente, las demás razones a favor de las tmu derrotan ampliamente a las tmf.

Los defensores de la focalización de las tm (transferencias monetarias) a los hogares en pobreza extrema o en pobreza, parten de un supuesto falso: que la focalización eficiente, con bajos errores, es viable. Numerosos autores han advertido que en el mundo todos los programas focalizados presentan grandes errores de focalización. Por ejemplo, el Banco Mundial publicó la importante compilación de Van de Walle y Nead (1995), en cuyo primer capítulo, Amartya Sen (1995) plantea:

“Concebir los objetos de la focalización como pacientes y no como agentes, puede menoscabar el propósito de erradicar la pobreza […] El punto teórico que sustenta la focalización es: mientras más certero sea un subsidio en llegar a los pobres [y sólo a ellos], menor será el desperdicio y menor el costo para alcanzar el objetivo deseado. Si los así llamados objetos focalizados [targets en inglés] fueran todos identificables y no reaccionaran, ahí terminarían las cosas: todos aceptaríamos [esta] buena estrategia […] Ciertos estruendosos clamores a favor de dicha estrategia le dan a uno la terrible sensación de que ésta es, en efecto, la forma en que algunos promotores del ‘focalizar y dejarse de tonterías’ ven el problema de la erradicación de la pobreza (citamos la versión en español de Comercio Exterior, 2003, pp. 555-556).

Pero, Cornia y Stewart (1995), por su parte y en el mismo libro, analizaron los graves problemas de la focalización. Con base en el análisis de programas alimentarios tanto focalizados como de subsidios generalizados dirigidos a toda la población en ocho países (incluido México), concluyeron que si bien los subsidios universales tienen altos errores de inclusión (ei), estos se compensan por los casi nulos errores de exclusión (ee), que además mejoran la distribución del ingreso. En contraste, los programas focalizados tienen más altos ee y menores ei que los universales. Por tanto, cuando se ordenan los programas según los ei, los programas focalizados son siempre mejores que los universales; cuando solo se valoran los ee, los subsidios generalizados son siempre mejores; cuando ambos errores se valoran, los resultados dependen, sobre todo, del ponderador (peso relativo) que se le dé a cada error. Además de destacar la importancia de considerar ambos tipos de errores, otra contribución de Cornia y Stewart es su valoración aproximada de los ee. Los autores usan relaciones de 6 a 1, o de 4 a 1, entre un ee y un ei, situando así el costo de bienestar (el hambre de las personas necesitadas y excluidas) muy por arriba del costo de subsidiar a una persona no necesitada (Cornia y Stewart, 1995). Como ha dicho Fresneda (2004) los ee son “mucho más graves que los ei”. Significan una negación, en la práctica, de derechos y servicios iguales para quienes tienen condiciones semejantes.

Los errores de focalización en el pop (Progresa-Oportunidades-Prospera), como era previsible, son muy altos. En el cuadro A.1 se presentan, para 2014, los ee y ei en el pop a nivel nacional. De acuerdo con las reglas de operación, el pop debiera beneficiar a todos aquellos hogares del país cuyo ingreso sea menor que la lbm del Coneval (con algún ajuste a la lbm). No obstante, de los 27.6 millones de pe, el pop solo benefició a 12.9 millones, menos de la mitad (46.7%), y excluyó a 14.7 (53.3%), que es la magnitud de su ee. Esto ocurrió a pesar de que el total de b (beneficiarios), 26 millones, fue muy cercano (94.2%) a los 27.6 de pe que forman su población objetivo.

La otra cara de la moneda, por lo tanto, fue que poco más de la mitad de sus beneficiarios (13.1 millones) no son pe, ni parte de su po, y constituyen su ei, equivalente al 89.1% de su ee (14.7 millones). Peor eficiencia de focalización es difícil de imaginar. El cuadro A.1. muestra que en el medio rural la po (=pe) fue de 10.7 millones, de los cuales 7.6 (71%) eran b y 3.1, excluidos (el ee fue de 29%). Un ee elevado pero mucho menor que el nacional (53.3%). El valor del ei rural (6.8 m), en cambio, es muy alto y muy cercano, en términos relativos (47.2%), al nacional (50.4%). De los 14.4 millones de b, solo 7.6 son pe. La distribución rural-urbana de los ee y los ei es muy contrastante. El ee, que fue de 14.7 millones en el país, se concentró en el medio urbano (11.6, o 78.9%). En cambio, el ei se repartió en partes casi iguales entre ambos medios: 6.8 en el rural y 6.3 en el urbano. Esto refleja el sesgo rural del pop.

A partir de ello, una de las conclusiones es que la presencia de ambos errores es diferente entre los medios urbano y rural. En efecto, del ee nacional, que es de 14.7 millones, o 78.9% (11.6 millones) es urbano, y solo 21.1% (3.1) es rural; en cambio, el ei, de 13.1 a nivel nacional, se distribuye casi en partes iguales: 6.8 millones (urbanos) y 6.3 (rurales). Esto indica que el análisis de la focalización debe hacerse siempre distinguiendo ambos medios, pues los promedios nacionales ocultan sus grandes diferencias.

Los detractores del icu suelen argumentar que fiscalmente es poco viable financiar este tipo de políticas. No obstante, como se explica en la iniciativa de reforma de Damián y Hernández (2007), habría una reducción sustancial de los costos fiscales porque no se requeriría todo un aparato burocrático para identificar y verificar quién es pobre, quién no y quién ha salido de la pobreza. De igual forma, los costos futuros, no considerados por los defensores de la focalización, se reducirían, como en el caso de los errores de exclusión, de daños irreversibles e irreparables en niños excluidos, que a su vez presionan las finanzas públicas por erogaciones en medicina curativa derivados de la mala nutrición infantil, así como la reducción del potencial de crecimiento económico por el bajo rendimiento laboral que los excluidos tendrán (véase Cornia y Stewart, 1995). Además, la iniciativa del icua enumera diversas fuentes de financiamiento: recursos provenientes de la desaparición de programas redundantes; una reforma fiscal progresiva (que incluya impuestos a productos suntuarios, dañinos a la salud y contaminantes); y reducción de la evasión fiscal.

Cuadro A.1. Errores de exclusión e inclusión en el pop. Medios urbano y rural, 2014

Referencias